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Israël-Palestine : De "l’hydro-conflit" à "l’hydro-confiance" par le Pr. Gilbert Benhayoun

jeudi 12 mai 2016

Le Professeur Gilbert Benhayoun est le président du groupe d’Aix qui comprend des économistes palestiniens, israéliens et internationaux, des universitaires, des experts et des politiques. Son premier document, en 2004, proposait une feuille de route économique, depuis de nombreux documents ont été réalisés, sur toutes les grandes questions, notamment le statut de Jérusalem ou le dossier des réfugiés, chaque fois des réponses sont apportées.

Le désaccord entre Israéliens et Palestiniens sur la question de l’eau, exacerbé par des déterminismes liés à l’environnement caractérisé par un déficit chronique, est de nature politique. Il est perçu, en particulier pour les Israéliens, comme un élément de leur sécurité. Pour les Palestiniens, le contrôle de l’approvisionnement en eau est une marque de leur souveraineté politique. Aussi, tant que le climat de méfiance persistera, l’eau sera considérée comme une arme [1].

Pour rétablir la confiance entre les deux parties, il est urgent qu’Israéliens et Palestiniens acceptent de passer d’une politique de management du conflit à la volonté de vouloir le résoudre. Il convient que les négociations se déroulent dans un climat de symétrie, hors de ce que Zeitoun appelle « l’hydro-hégémonie ». Les Israéliens doivent reconnaitre, non seulement de manière formelle, mais aussi par des mesures concrètes le droit à l’eau des Palestiniens. Ceux-ci à leur tour doivent comprendre et respecter le souci sécuritaire légitime des Israéliens.

Un ensemble de mesures concrètes permettrait de rétablir un climat de confiance. La coopération est indispensable pour les deux parties, au moins pour des raisons techniques. Du côté palestinien la coopération est rendue nécessaire du fait de la position géographique de son territoire. Les ressources supplémentaires indispensables pour assurer les besoins croissants de la population et de l’économie ne pourront sérieusement provenir que du dessalement massif de l’eau de mer, or la Cisjordanie n’a pas d’accès à la mer et les unités de dessalement qui seront construites à Gaza ne pourront alimenter la Cisjordanie en eau potable que par des canalisations qui devront forcément traverser le territoire israélien.

Les Israéliens ont également intérêt à coopérer car l’eau issue de l’aquifère montagneux risque d’être de plus en plus polluée dans l’hypothèse d’un pompage excessif. Une surexploitation de l’aquifère facilite l’infiltration de l’eau de mer qui rend l’eau salée. Ceci est déjà le cas dans la Bande de Gaza, où la seule source d’eau naturelle est l’aquifère côtier qui est alimenté par les pluies (20 à 30 cm d’eau qui tombe par an) et par les eaux d’écoulement en provenance d’Israël. Compte tenu de l’évaporation, la nappe se recharge chaque année de 75 à 125 millions de m3. Le problème est que la quantité d’eau prélevée ne doit pas dépasser 100 millions de m3 afin d’éviter l’intrusion des eaux salées marines, or il existe plus de 400 puits et les prélèvements dépassent les 160 millions de m3, ce qui fait baisser la nappe phréatique qui se trouve ainsi à moins de 14 mètres au-dessous du niveau de la mer. L’eau utilisée est donc de plus en plus saumâtre et le degré de salinité est supérieur à celui recommandé par l’OMS. Un rapport des Nations Unies pour l’environnement de 2003 estime que d’ici 20 à 30 ans l’aquifère de Gaza sera inutilisable.

Pour que la coopération technique se révèle efficace sur le terrain, il est souhaitable que les équipes qui ont à travailler ensemble aient, dans un délai raisonnable, des niveaux de compétences techniques similaires et utilisent les mêmes informations. C’est la raison pour laquelle il serait souhaitable, ainsi que le propose le Groupe d’Aix [2], de créer en commun, et si possible au niveau de l’ensemble des pays riverains du Bassin du Jourdain (Liban, Syrie, Israël, Autorité palestinienne et Jordanie), une Banque de données non politisées et un Centre de recherches sur l’eau. Les données collectées, qui concerneront les Israéliens et les Palestiniens seraient validées par les deux parties, et seront indispensables si l’objectif est d’aboutir à une gestion conjointe des ressources partagées [3]. La coopération technique est nécessaire à l’établissement de la confiance mais n’est pas suffisante, seul un accord politique le permettra.

La dimension politique
Les Israéliens ont déjà reconnu, dans l’accord Oslo II de 1995 les droits à l’eau des Palestiniens qui devront être mis en œuvre à l’issue de la période intérimaire de cinq ans. Il conviendrait, lors de la négociation future, de les inscrire de manière tangible, et pas seulement comme une déclaration de principe.

Intégration ou séparation
Le choix stratégique pour les deux parties comporte deux options opposées, l’intégration ou la séparation. Après la guerre de 1967, l’occupation de la Cisjordanie et de Gaza s’est traduite par une intégration quasi-totale des deux économies. Les réseaux d’eau, d’assainissement étaient contrôlés par Israël. La construction par Israël des infrastructures exploitant les nappes phréatiques de Cisjordanie avait pour objectif d’améliorer l’exploitation des ressources en eau qui devaient continuer à alimenter Israël, les colonies de peuplement ainsi que la population palestinienne. Pour I. Salenson (2008), « la logique qui a prévalu pour la construction des réseaux était une logique d’intégration ». Cette logique d’intégration n’a pas été concertée, elle s’est développée de manière unilatérale et a été imposée à la population palestinienne [4].

Les accords économiques d’Oslo (Protocole de Paris) ont, dans le domaine général des échanges économiques, opté pour une poursuite de l’intégration, et l’on passe alors d’une intégration imposée à une intégration négociée. Dans le domaine de l’eau, il a été décidé dans l’accord Oslo II relatif à l’eau, que les Palestiniens auraient une autonomie de gestion de leurs ressources, dans le cadre, cependant, très réglementé d’un Comité mixte joint israélo-palestinien. Le nouvel accord devrait expliciter le droit pour chacune des deux parties de déterminer souverainement sa propre politique de l’eau, qui ne devrait cependant pas affecter de manière négative les ressources de l’autre partie.

L’ambigüité
Sur la question de l’eau, les Palestiniens reprochent aux Israéliens d’adopter, comme sur d’autres sujets, une attitude ambigüe [5], utilisant des termes vagues et refusant d’adopter un cadre clair pour la discussion qui serait basé sur les lois internationales ou sur les principes d’affectation équitable. Pour eux, les Israéliens adoptent la même approche qu’à Camp David en essayant « de compliquer les droits que nous avons sur le Bassin du Jourdain, jusqu’au point où il n’y a pas d’eau à partager. Il semble qu’ils souhaitent fixer un volume. Si c’est le cas, alors il n’est pas nécessaire de créer un État Palestinien si celui-ci n’a pas de droits sur l’eau ».

On peut alors se poser la question du rôle de l’ambigüité dans les négociations. Pour Itay Fischhendler [6], dans le cas de l’accord entre Israël et la Jordanie sur l’eau signé en octobre 1994, qui concerne le partage de l’eau du Jourdain, de son affluent, le Yarmouk et des eaux souterraines de l’Arava, l’ambigüité, adoptée pour parvenir à un accord avec l’espoir que celui-ci sera clarifié dans le futur à un coût faible, s’est révélée très coûteuse. Son analyse montre que, lorsque les conditions hydrologiques et politiques sont instables, les parties se rendent compte alors, que la sortie de l’ambigüité est plus complexe que prévue, et que le coût s’accroît dramatiquement. Les négociateurs se doivent de se rappeler qu’ « on ne sort de l’ambigüité qu’à son détriment » (Cardinal de Retz).

Les objectifs partagés
L’accord doit être économiquement efficient, équitable socialement et durable, ainsi qu’une gestion qui puisse être appliquée en pratique.

Les institutions
L’acuité du problème de l’eau dans la région impose à l’ensemble des parties d’agir aussi bien sur l’offre que sur la demande d’eau.
L’action sur l’offre, souvent privilégiée, consiste essentiellement à développer de nouvelles ressources, en particulier par le dessalement de l’eau de mer. Les Israéliens ont décidé en 2002 de développer, à grande échelle, des unités de dessalement sur la côte méditerranéenne, qui leur permettront de satisfaire 70% des besoins urbains en 2020. L’eau dessalée est, maintenant une source d’eau équivalente à celle obtenue naturellement. C’est, en ce sens, une véritable révolution. Cette politique est d’autant plus attractive que le coût d’exploitation a baissé de manière significative. Pour l’OCDE [7], la production d’eau de mer dessalée par Israël est la plus efficiente au monde sur le plan de la consommation d’énergie (3,5 kWh/m3) et du coût de production (0,54/m3).

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Coût de production de dessalement de 1 m3 eau par osmose inverse, unités de production construites entre 1997 et 2010 (Source : Water Autority , Israël)

L’avantage politique de ce choix est qu’une telle action ne relève que de la souveraineté des États. Il leur appartient, s’ils la jugent prioritaire et si le financement en est assuré, de construire des unités de dessalement sur leurs côtes. C’est ce qu’Israël a entrepris ces dernières années, et que les Palestiniens cherchent à faire en décidant la construction d’une unité de dessalement à Gaza. Or, ce choix radical israélien va, forcément, modifier les données du conflit sur le partage des ressources des aquifères montagneux.
Dans une optique plutôt optimiste, on pourrait penser que les ressources supplémentaires que ces unités permettent de produire, réduiraient les tensions entre les deux parties, et faciliteraient, en conséquence, l’abandon, même partielle, par Israël, des prélèvements opérés sur les aquifères montagneux. Les Palestiniens auraient ainsi la possibilité de renforcer leur souveraineté sur ce qu’ils considèrent, comme leur appartenant. Cette vision nous paraît cependant trop idéaliste, car il faut tenir compte de plusieurs facteurs qui, ensemble, jouent en faveur d’une plus grande tension entre les parties. Tout d’abord, la demande future palestinienne dépassera, dans un avenir proche, les ressources naturelles issues des seuls aquifères. Aussi, toute solution qui verrait les Israéliens accepter de renoncer aux aquifères de montagne et qui ainsi leur permettrait de prélever plus dans ces ressources, risque assez vite de trouver ses limites. Une offre supplémentaire devra, en toute hypothèse, être envisagée, comme par exemple, la construction d’unités de dessalement à Gaza, et le transport de ces nouvelles ressources, de Gaza en Cisjordanie. Le problème sera alors, ainsi que nous l’avons signalé, que le pipeline à construire devra traverser Israël, qui aurait la possibilité, en cas de conflit, de stopper la fourniture d’eau à la Cisjordanie, constituant ainsi une menace stratégique.
Deuxièmement, les positions des Israéliens et des Palestiniens sur la nouvelle donne offerte par le dessalement d’eau de mer, sont très différentes et paraissent difficilement conciliables :
- pour les Israéliens, chaque partie devra développer ses propres unités de dessalement. A ce titre, ils ont proposé, à plusieurs reprises, d’une part, de construire une unité de dessalement sur la Méditerranée, plus précisément entre Césarée et Hadera, qui serait destinée exclusivement aux Palestiniens de Cisjordanie, espérant ainsi réduire la pression des Palestiniens qui souhaitent disposer de plus de ressources, et, d’autre part, ils ont prévu de construire un pipeline de Hadera vers la région de Jénine/Tulkarem en Cisjordanie afin d’en assurer le transport. Pour cela, ils ont sollicité, pour en assurer le financement, les services de la coopération américaine (USAID) à Tel-Aviv qui se sont dits, en 2004, disposés à répondre favorablement [8]. Ils auraient, selon le rapport rédigé par l’Assemblée Nationale [9], proposé d’injecter de l’eau dessalée dans les aquifères, affirmant pouvoir produire 437 millions de m3 d’eau pour les Palestiniens en 2050. Dans l’hypothèse où les Palestiniens acceptent cette solution, Israël serait, vis-à-vis d’eux, en situation aval, pour les ressources naturelles des aquifères, et en situation amont pour les ressources non conventionnelles. Cette solution renforcerait leur pouvoir stratégique,
- pour les Palestiniens, l’eau obtenue par les Israéliens grâce au dessalement de l’eau de mer constitue un très bon substitut aux ressources naturelles d’eau potable issues des aquifères, aussi ils demandent aux Israéliens d’accepter de renoncer aux prélèvements qu’ils effectuent dans ces aquifères. Et, de plus, comme ils ont conscience que cette solution, si elle acceptée, sera, à terme, insuffisante, ils suggèrent qu’une institution internationale soit créée afin de coordonner l’ensemble des ressources, israélienne et palestinienne, y compris celles obtenues par dessalement. Cette solution aurait l’avantage, de leur point de vue, d’éliminer l’avantage potentiel des Israéliens d’avoir une position amont dominante, en ce qui concerne l’eau dessalée.
La solution du dessalement de l’eau de mer, retenue par chacune des deux parties, est intéressante à un double titre, interne et externe. Sur le plan interne, cette solution accroît l’offre, à un coût raisonnable et aux effets négatifs sur l’environnement et la santé aujourd’hui maitrisés. Sur le plan externe, chaque partie espère trouver la bonne solution dans ses relations avec l’autre partie : les Israéliens, en proposant la construction d’une unité de dessalement sur la Méditerranée et d’un pipeline vers Jénine/Tulkarem, destinés aux Palestiniens, espèrent qu’ainsi ceux-ci renonceront à demander à Israël de réduire ses prélèvements dans les aquifères de montagne, et les Palestiniens, constatant qu’Israël développe, de manière significative leurs ressources hydriques grâce au dessalement d’eau de mer, espèrent que celui-ci acceptera plus facilement de renoncer, au moins partiellement, à ces mêmes prélèvements. Dans la volonté de résoudre le conflit sur l’eau qui les oppose, les Israéliens et les Palestiniens se retrouvent, du fait du développement à grande échelle de la solution du dessalement, dans une attitude optimiste partagée, mais peu réaliste à notre sens. Les Palestiniens ont d’ores et déjà, à ce jour, refusé la proposition israélienne de construction d’une unité de dessalement sur la côte israélienne qui pourrait satisfaire une partie de leurs besoins, et les Israéliens ont fait savoir de manière récurrente qu’ils ne renonceraient pas, pour des raisons stratégiques, aux ressources des aquifères de montagne.
Les arguments [10] que les Palestiniens avancent en faveur de leur position sont les suivants :
- la tentative israélienne de minimiser les coûts unitaires de l’eau et de reporter le financement sur les Etats-Unis ou sur d’autres pays donateurs ;
- l’opacité des accords qui assureraient aux Palestiniens qu’Israël ne contrôlera pas les flux d’eau dessalée ;
- le fait que l’eau dessalée serait destinée aux zones de la Cisjordanie où la demande est faible, ce qui rendra nécessaire le transfert ultérieur vers les centres urbains où la demande est forte, et dont il faudra assurer les coûts supplémentaires de pompage et de transport ;
- la tentative des Israéliens de remplacer l’eau qui se trouve sous les pieds des Palestiniens en Cisjordanie avec de l’eau dessalée à distance, tandis qu’Israël continuerait à prélever l’eau de l’aquifère ouest qui devrait être équitablement partagée avec les Palestiniens n’est pas crédible. Pour eux, la solution qui minimiserait les coûts pour les deux parties serait en conséquence, que les Israéliens utilisent l’eau dessalée pour les besoins de la population nombreuse qui se trouve sur la côte et que les Palestiniens conservent l’eau des aquifères.
En conclusion, le développement de ces ressources nouvelles, souhaité et mis en œuvre par les deux parties, pose deux questions [11] qui, pour l’instant, sont en suspens entre Israéliens et Palestiniens :
- L’eau dessalée constitue-t-elle un substitut à l’eau naturelle ?
- La solution proposée et souhaitée par les Palestiniens d’un renoncement par Israël des ressources des aquifères va forcément engendrer des coûts supplémentaires importants pour les Israéliens, ce qui pose la question de savoir qui en assumera la charge ?
Concernant le caractère substituable de l’eau dessalée et de l’eau potable naturelle, les Israéliens estiment que la première doit être considérée comme un « produit industriel », résultat d’un processus de production industrielle dépendant d’un calcul financier coût-avantages, et, à ce titre, ne peut être perçu comme un substitut à une ressource naturelle. Pour cela elle ne peut être incluse dans les négociations. Les Palestiniens, à l’inverse, considèrent les deux ressources comme parfaitement substituables, remplissant la même fonction. L’eau dessalée peut remplacer l’eau naturelle, accroissant les ressources des Israéliens et permettant ainsi d’arriver plus facilement à un accord.
Le problème du coût supplémentaire lié à un renoncement par Israël des ressources des aquifères montagneux est plus délicat, et ce pour deux raisons. Tout d’abord il faut tenir compte d’un facteur qui affecte sérieusement la région, la très forte variabilité des ressources naturelles. Nous avons noté précédemment le fait que la variance interannuelle des précipitations obligeait les Israéliens à disposer de capacités importantes de stockage de ressources naturelles.

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La variabilité inter annuelle des ressources naturelles d’eau- Israël (1930 – 2010) (Source : Water Autority, Israël)

Dans l’hypothèse où ils auraient un accès moindre aux aquifères montagneux, qui tiennent lieu de réservoirs naturels, il faudrait construire un nombre très important d’unités de dessalement pour assurer, de manière continue les besoins du pays. L’Autorité Israélienne de l’Eau estime que le management de la variabilité nécessite la construction de 6 à 8 unités de dessalement supplémentaires afin de faire face aux pics de la demande. Le coût de la gestion des pics rendue possible par le stockage de l’eau de mer dessalée serait très élevé. La perte des capacités de stockage des ressources naturelles offertes par les aquifères obligera les Israéliens, selon le rapport de l’Assemblée Nationale [12], à dessaler quatre fois plus d’eau de mer pour répondre à la demande. Par ailleurs, la question se posera de savoir qui prendra en charge les coûts supplémentaires liés directement aux conséquences écologiques et environnementales de la création d’unités de dessalement supplémentaires, en particulier ceux liés à la consommation de terrains en bordure de mer, à valeur marchande très élevée, au traitement de l’eau dessalée afin d’en faire une eau potable identique à l’eau naturelle, aux effets, encore mal connus des rejets des sels dans la Méditerranée. Enfin, il faudra également tenir compte des coûts supplémentaires liés à l’émission accrue de gaz à effet de serre dans l’hypothèse future où il faudra affecter un budget spécifique, dans le cadre de conventions internationales.
L’ensemble de ces considérations, en plus des raisons stratégiques, expliquent la réticence des Israéliens à se priver des ressources des aquifères montagneux.
Cette solution, souvent présentée comme la solution technique la mieux à même de réduire la tension entre Israéliens et Palestiniens, n’exempte cependant pas, selon nous, de développer les actions qui cherchent à agir sur la demande et pas seulement sur l’offre. Ceci est d’autant plus important que c’est par ce type d’approche qu’Israéliens et Palestiniens pourront définir les bases d’un accord sur la gestion des ressources qu’ils ont en partage. Si l’action sur l’offre ne dépend que de la volonté souveraine de chacune des parties, l’action sur la demande, par les institutions qu’il faut mettre en place, impose de traiter avec le voisin.

La Gestion de la Demande en Eau (GDE)
Cette approche est considérée par beaucoup d’experts et de représentants officiels des pays comme primordiale. Ainsi, les participants au 3ème atelier régional sur l’eau et le développement durable en Méditerranée [13], réunis à Saragosse en mars 2007, ont recommandé à l’ensemble des pays méditerranéens, « d’inscrire, conformément aux orientations de la Stratégie Méditerranéenne pour le Développement Durable (SMDD), la Gestion de la Demande en Eau au rang de priorité stratégique nationale, d’en assurer la promotion - d’une part, en se fixant annuellement, en fonction d’objectifs régionaux, des objectifs nationaux d’efficience et, d’autre part, en mobilisant pour atteindre ces objectifs, les différents instruments et outils techniques, réglementaires, normatifs, tarifaires, fiscaux, contractuels ou de marché à leur disposition, ce avec un souci d’équité sociale (…)  ».
La GDE vise à modifier les comportements des usagers afin d’atteindre un ensemble d’objectifs. Pour S. Fernandez et A. Mouliérac [Fernandez, S. et Mouliérac, A., op. cit.]], il se définit comme un « ensemble d’instruments techniques, politiques, institutionnels, économiques, de formation, sensibilisation et communication, visant à inciter à un meilleur usage des offres en eau existantes, avant d’envisager une augmentation de l’offre ». L’objectif à atteindre est d’accroître l’efficience économique de l’utilisation et de la répartition de l’eau entre les différents usages.
La mise en œuvre de la GDE emprunte plusieurs canaux, cinq au total, et la plupart d’entre eux ne relèvent que de la souveraineté de chaque État, qu’il lui appartient de développer à son rythme et selon les priorités qu’il se fixe, seule un d’entre les cinq possibles, la création d’un marché de l’eau, que l’on présentera en dernier, peut faire l’objet de négociations où les deux parties pourraient trouver avantage, dans un jeu gagnant-gagnant.
En Israël, pionnière en la matière, une gestion de la demande de l’eau efficace a permis de réduire très sensiblement la consommation d’eau par habitant qui passe de l’indice 100 en 1960 à l’indice 54 en 2000 [14]. Voici dans quel sens on peut peser sur la demande d’eau.
La réutilisation des eaux usées, en particulier pour le secteur agricole. Cette politique, prise à l’initiative des pouvoirs publics en Israël a nécessité l’établissement d’une législation fixant les normes de qualité de traitement qui permettent, d’une part de maximiser le potentiel de réutilisation et, d’autre part, de minimiser les risques environnementaux et ceux qui peuvent affecter la santé des habitants. Elle a également prévu les modalités permettant aux agriculteurs de substituer l’eau potable par de l’eau obtenue par traitement des effluents. En Israël les coûts de traitement sont pris en charge par les municipalités et les coûts de réutilisation sont pris en charge par l’établissement public de l’eau. En 2010 Israël a réutilisé, pour le secteur agricole 500 millions m3 d’effluents traités. En 2040 cette politique permettra une production de 720 (hypothèse basse) à 1 milliard m3 (hypothèse haute) [15].
La conservation de l’eau et l’augmentation de la productivité de l’eau. En Israël, la production agricole irriguée (en volume) par unité d’eau est passé d’un indice 100 en 1948 à l’indice 500 en 2008 [16]. Cet indice tient évidemment compte d’une réorientation des cultures.

En termes d’efficience d’utilisation de l’eau Israël se place en première position des pays méditerranéens avec des taux de pertes d’eau très inférieurs à ceux enregistrés en France et plus encore en Égypte.

Eau potable transport (1)Eau potable usage (2) Irrigation (3)
Israël 5 5 5
France 19 15 22
Égypte 25 20 53

Indicateurs d’efficience d’utilisation de l’eau-2005 - (source : Plan Bleu) (1) Pertes transport / Demande eau potable (%), (2) Pertes usage / Demande eau usage (%) (3) Pertes parcelle /demande eau parcelle (%)

Modification de la structure de production agricole en faveur de secteurs moins consommateurs d’eau, ce qui est possible si l’insertion du pays dans les échanges internationaux est bonne.

ProduitsSurplus/déficitEau virtuelle (m3/kg)Import / Export Millions m3
Légumes -128.1 0.5 -64.0
Céréales -314.5 1.0 - 314.5
Citrons 111.0 0.5 56.0
Fruits -19.5 0.5 -9.8
Viande rouge -30.8 50.0 -1580
Volaille -35.1 3.5 -122.8
Oeufs -17.2 3.7 -63.4
Olives 45.7 2.0 91.0
Lait -189.9 1.0 -189.9
Total -2 200

L’eau virtuelle. Il s’agit de l’eau que recèlent les denrées alimentaires (J.A. Allan) [17]. Pour Sara Fernandez, "on peut assimiler l’eau virtuelle à l’eau qui serait nécessaire pour produire un bien dans le pays importateur [18]" . Dans les années 60 Israël a pris la décision d’importer la majeure partie des céréales plutôt que de les cultiver dans le pays, ce qui représente aujourd’hui près de trois milliards m3 d’eau virtuelle. Y. H. Nassar [19], estime à 2,2 milliards m3 les importations palestiniennes d’eau virtuelle, soit plus de 10 fois plus la consommation totale d’eau. Bien que les calculs basés sur ce concept soient aléatoires, ils sont un bon outil de gestion pour l’eau dans la mesure où ils permettent de réorienter les productions agricoles.
Les marchés de l’eau. Dans son rapport sur l’environnement en Israël OCDE, [20] recommande explicitement à ce pays de recourir à des instruments économiques dans sa gestion de l’eau, et notamment « d’instituer des quotas d’eau entre différents producteurs agricoles, et à moyen terme, avec d’autres utilisateurs d’eau ». On peut se demander si dans cette dernière partie de la recommandation, l’Autorité palestinienne ne ferait pas partie de ces « autres utilisateurs d’eau ». Car, précisément, parmi les instruments économiques de gestion de l’eau, il en est un qui présente l’avantage d’être efficace en situation de rareté et également dans les cas de conflit d’allocation : les permis négociables de prélèvement de l’eau. Ils constituent un mécanisme de gestion par le marché qui consiste à affecter des droits de prélèvement sans qu’il y ait transfert de propriété. Ce mécanisme d’allocation de la ressource rare présente un double avantage : c’est un mécanisme efficace d’incitation à réduire la consommation d’eau et il permet d’orienter la consommation vers son utilisation à valeur la plus forte.
Pour terminer, et sans trop faire preuve de naïveté, on peut raisonnablement être optimiste dans la mesure où déjà un accord, signé en 1994, même imparfait, existe. Les conditions ayant changé depuis cette période, les récriminations respectives des deux parties s’accusant mutuellement de ne pas respecter les clauses de l’accord, rendent indispensable de le renégocier. Un nouvel accord sur l’eau est celui qui est le plus facile à mettre en œuvre comparé aux questions plus sensibles comme la résolution du problème des réfugiés, le statut de Jérusalem, l’avenir des implantations israéliennes en Cisjordanie ou encore le tracé des frontières. Un accord sur l’eau est possible car les experts israéliens et palestiniens sont d’accord entre eux sur pratiquement toutes les questions techniques. Lors du dernier Forum Mondial de l’Eau tenu à Marseille en mars 2012, un responsable israélien a proposé au Ministre palestinien de l’eau une réunion dont l’objet serait l’échange d’informations. On peut y voir une forme de coopération renforcée. Par ailleurs, avec le développement des ressources non-conventionnelles (dessalement et retraitement des eaux usées), Israël pourrait assouplir sa position concernant les ressources des aquifères et ainsi permettre aux Palestiniens d’accroître leur part. Question : quelle en serait alors la contrepartie ?
Quels que soient les accords futurs, les Palestiniens, qui revendiquent l’affirmation politique de leurs droits, se trouvent dans la nécessité de coopérer de façon plus étroite avec Israël sur le plan technique. Les Israéliens, qui proposent une coopération technique accrue, seront forcément amenés à conclure un accord politique. De facto, la coopération existe sur le terrain, car une grande partie de l’eau distribuée dans les Territoires palestiniens est sous le contrôle d’Israël. L’accord politique existe également, Oslo II, article 40. Il s’agit, pour les années à venir, à la fois, de renforcer la coopération technique et de conclure un nouvel accord politique qui puisse satisfaire les deux parties.
Il existe donc des pistes pour arriver à la conclusion d’un accord raisonnable sur l’eau, conclusion qui semble renforcée par le développement rapide des progrès techniques dans la production et le retraitement des eaux.
Trois conditions doivent être remplies pour assurer le succès de la négociation sur l’eau [21] . En premier, les ressources en partage doivent être considérées par les deux parties comme stratégiques. En second, la négociation a des chances d’aboutir lorsqu’elle doit traiter du présent et non de problèmes à venir. Et enfin, troisièmement, il doit exister un climat de confiance entre les deux parties. Les deux premières conditions sont remplies, reste la troisième, plus difficile à satisfaire, compte tenu des déceptions engendrées par les négociations antérieures. Il faut espérer que la fatigue des parties, après un si long conflit, sera telle qu’elle puisse créer un minimum de climat coopératif et aboutisse à un accord solide et durable sur l’eau et… sur les autres dimensions du conflit.

A B C D
Israël Palestine Israël Palestine Israël Palestine État binational
Population 10 11.1 6.6 7.5 11.9 16 27.9
Eau 132 61 200 91 111 42 72

Scénarios 2050 - Population : millions - Eau : m3 par habitant par an
(Source : Chenoweth J.L., Wehrmeyer W. 2006)


[1Le conflit armé qui a opposé Israël à la Syrie, en 1967 et au Liban en 2002, a montré que l’eau n’avait pas la même importance stratégique pour Israël et pour ses voisins. Pour les Israéliens, l’eau en provenance des hauteurs du Golan et du sud Liban représente une part très importante des ressources en eau potable, alors qu’elles ne représentent qu’un pourcentage très faible de leur approvisionnement, aussi bien pour les Libanais que pour les Syriens. Le projet de détournement de ces ressources était plus motivé par des considérations politiques qu’économiques. (Libiszewski, S., "Water Disputes in the Jordan Basin Region and their Role in the Resolution of the Arab-Israeli Conflict", Occasional Paper, n°13, ENCOP, Environment and Conflicts Project, August 1995).

[2Said Al Hmaidi M., Palatnik R.R., Aviram R. "Water Cooperation", The Economic Dimensions of the Arab Peace Initiative, Groupe d’Aix, mai 2012 (aix-group.org).

[3Notons que la communication et la coopération technique entre les équipes israélienne et palestinienne n’ont jamais cessé de fonctionner, même pendant les périodes difficiles de l’Intifada, entre septembre 2000 et 2002.

[4Cette logique d’intégration n’a pas fait l’unanimité en Israël. Dès 1968 deux thèses s’opposent, celle de Moshé Dayan, en faveur d’une intégration des deux économies, et celle du Comité ministériel pour les territoires, en faveur de la création d’entreprises dans les Territoires palestiniens.

[5Backgroud Information for Process Meeting on water, 11 août 2008

[6I. Fischhendler, "When Ambiguity in Treaty Design Becomes Destructive : A study of Transboundary Water", Global Environmental Politics, 8 :1, février 2008

[7OCDE, Environmental Performance Reviews, Israel, 2011.

[8Cette solution est critiquée. Pour Tony Allan, du King’s College de Londres, « transférer l’eau dessalée vers la Cisjordanie n’est pas la meilleure option technique ou économique », car le coût global, du dessalement, du transport (la Cisjordanie est à 1000 m au-dessus du niveau de la mer) et de l’entretien, rend le projet très coûteux, probablement de 1$ le m3, et même si les Américains financent le projet, il sera difficile aux Palestiniens d’en assurer le coût de fonctionnement. Pour Arie Issar de l’Université Ben Gourion en Israël, « il serait folie de dessaler l’eau et de la transporter vers les montagnes alors que les ressources des aquifères sont trois fois moins chères ».

[9Assemblée Nationale, Commission des Affaires Etrangères, La Géopolitique de l’eau, 2011.

[10Phillips D.J.H., Attili S., McCaffrey S., Murray J.S., Zeitoun M, op. cit. p.16.

[11Feitelson, E. Rosenthal, G., "Desalination, space and power : The ramifications of Israel’s changing water geography", Geoforum, 43, 2012.

[12A nouveau, le rapport insiste sur le manque de confiance de la part des israéliens, « La raison commande de partager les aquifères mais Israël n’a pas confiance dans les Palestiniens pour assurer leur préservation », (p.127). Cette phrase nous parait ambigüe, laissant entendre que l’attitude des Israéliens défie la raison ! Le rapport va beaucoup plus loin puisqu’il accuse Israël de pratiquer l’apartheid. Le titre de l’encadré n°3, p. 130 est clair : « L’eau, révélatrice d’un nouvel apartheid au Moyen-Orient ».

[13Plan Bleu, Gestion de la Demande en eau en Méditerranée. Progrès et Politiques, Saragosse, mars 2007 et le rapport sur l’efficience de l’eau publié en mai 2009.

[14Arlosoroff, S., Middle-East Water Issues (Water as a window of opportunity), World Bank, 21/8/2008

[15Arlosoroff, S., op. cit.

[16Ibid.

[17J.A. Allan, "Virtual Water : a long term solution for water short Middle-Eastern economies ?", in British Association festival of Science, University of Leeds, London, 1997.

[18voir annexe II

[19Nassar, Y.H., "Virtual water Trade as a Policy Instrument for Achieving Water Security in Palestine", Second Israeli-Palestinian International Conference, Antalya Turquie, 10-14 octobre 2004.

[20Examens Environnementaux. Israël 2011, OCDE, 2012, l’OCDE

[21Brochmann M., Hensel P.R., "The Effectiveness of Negociations over International River Claims", International Studies Quaterly, July, 2011.

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