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Tribune du Pr. Gilbert Benhayoun : Israël, économie duale, société segmentée (2/3)

dimanche 27 août 2017

Après un premier volet qui a introduit le contexte économique israélien, le Pr. Gilbert Benhayoun propose le deuxième volet du dossier "Israël, économie duale, société segmentée" : "Une économie dynamique mais…divisée".

Une économie dynamique

Le 29 novembre 1947 les Nations Unies votaient le plan de partage de la Palestine mandataire qui sera divisée entre un État juif, un État arabe et une zone internationale autour de Jérusalem, et en mai 1948, l’État d’Israël est créé après le départ des derniers soldats britanniques. Les anglais, qui avaient, depuis 1920 [1], autorité sur la Palestine, la quitte entre décembre 1947 et mai 1948. Ils partent en laissant derrière eux une situation de conflit non résolue entre juifs et arabes, et, sur le plan économique, en laissant les caisses vides. A cette époque, le nouvel État, Israël, manquait d’à peu près de tout, de nourriture, de fuel, de devises étrangères. Le pays était pauvre. En 1948, le PNB par habitant n’était que de 4 000$ (en $ actuels). En 2017, il avoisinera les 40 000$, soit dix fois plus ! Le point le plus bas de l’économie israélienne fut atteint trois ans plus tard, en 1951-1952 lorsque le PNB par habitant diminuât de 63% passant à 2 500$, ce qui était inférieur au niveau palestinien actuel [2]. Cette baisse s’explique essentiellement par le fait que dans la même période, la population avait doublé, passant de 800 000 à 1,5 million. Pour David Brodet, ancien directeur au Ministre des finances, quatre décisions prises alors par Ben Gourion, ont permis à l’économie israélienne de sortir de l’ornière. Il décidât de créer une monnaie indépendante, il freinât les dépenses militaires, et, considérant que le pays avait autant besoin de satisfaire les urgences économiques et sociales, il mit au point une stratégie de moyen et long terme, basée sur le développement de l’agriculture et des industries de main d’œuvre, comme le secteur textile. Produire localement visait alors à acquérir l’indépendance économique. Il déterminât la répartition géographique de la population, en particulier celle nouvellement immigrée, et favorisât leur intégration sur le marché du travail. Enfin, son ministre des Finances, Lévi Eshkol, mît l’accent sur des mesures plus institutionnelles et « éthiques », comme la création du National Insurance Institute (équivalant de la Sécurité Sociale en France), la réorganisation du Ministère des Finances, la création de la Banque d’Israël.

L’ensemble de ces réformes indispensables ont permis quelques années plus de tard de libéraliser l’économie, passant d’une économie relativement fermée et spécialisée dans des productions à faible valeur ajoutée, à une économie ouverte au commerce international et où les importations se sont petit à petit substitué aux produits locaux. Les barrières protectionnistes furent abolies. Les exportations se sont orientées vers des produits à haute valeur ajoutée. Le rôle des secteurs traditionnels comme l’agriculture, le textile et l’habillement, ont perdu de leur importance. On peut situer l’adoption de cette nouvelle approche, qui consistait à participer à la globalisation de l’économie, en 1964. Le 6 juin de cette année, Israël signait un accord économique avec la Communauté économique européenne à portée uniquement commerciale. Bien que modeste cet accord marquât un tournant pour Israël. Il s’agissait d’un accord non préférentiel comportant des réductions tarifaires d’environ 20% sur 25 produits pour une période de trois ans. Le 11 mai 1975 un accord plus conséquent avec la CEE fût signé. Israël était alors le premier pays méditerranéen à conclure un accord de libre-échange avec la CEE, dont le principe était celui de la suppression progressive des droits de douane sur les produits industriels [3]. Cet accord marquât, pour David Brodet, le point de départ de la transition économique d’Israël, qui passât d’une économie fermée à une économie ouverte. Les importations ne furent plus considérées comme la plaie de l’économie. L’économie israélienne va alors se baser sur quatre principes, valables encore aujourd’hui :
-  Oui à la globalisation et non à l’isolationnisme
-  Oui à l’innovation et aux secteurs basés sur le savoir scientifique
-  Oui à la promotion des exportations, et non à la dépendance aux importations
-  Oui à l’éducation et non au travail trop peu qualifié et à faible productivité

Près de 70 ans après la déclaration d’indépendance, on peut porter un jugement sur l’état actuel de l’économie d’Israël. Du point de vue de Sirius, cette économie se porte bien. Les réserves en devises dépassent 100 milliards $, l’excédent de la balance des paiements dépasse les 10 milliards $, les grandes firmes internationales se disputent les entreprises israéliennes de high-tech, la dette extérieure est maîtrisée. Cependant, une approche plus attentive nuancera cette vision optimiste. La pauvreté grandissante qui exclut une partie de plus en plus importante de la population, l’augmentation des inégalités qui fragilise les classes moyennes, obligent à plus que nuancer ce point de vue. En fait, l’économie israélienne est segmentée. L’analyse de l’évolution de la productivité du secteur productif mettra en lumière la dualité de l’économie.

Plusieurs menaces guettent Israël. En premier la menace sécuritaire, qui se traduit par la volonté, maintes fois affirmée et annoncée, de l’Iran d’anéantir Israël, par les menaces du Hezbollah libanais, par les agressions du Hamas à partir de la Bande de Gaza, par les tentatives d’attentats de groupes islamistes à la frontière sud avec l’Égypte. En second, la menace démographique. Beaucoup estiment que l’annexion de la Cisjordanie se traduira par une réduction du poids relatif des juifs dans la région, et que le projet sioniste qui consistait à créer un État juif, dont l’objectif initial était de mettre les juifs à l’abri des persécutions, sera remis en cause. Enfin, last but not least, la menace qui mine l’économie et la société israélienne, celle qui se traduit par la polarisation de l’économie.

Une économie duale

Dans l’ensemble des pays développés, on observe l’existence, non d’une seule économie mais au moins de deux. Une économie moderne, dynamique, où les salaires sont non seulement élevés, mais en plus, en croissance constante, et où existent des possibilités de promotion, qui font que les salaires augmentent régulièrement et une économie plus traditionnelle, où la productivité et les salaires sont bas, et où les employés peuvent parfois faire « carrière » au niveau du salaire minimum. La réalité de la segmentation du marché du travail s’apprécie alors par le fait que la mobilité entre les deux secteurs est faible voire nulle. Les actifs du marché secondaire, à faible productivité, ont peu de chances d’accéder au marché des secteurs à forte productivité, encore moins dans celui des start-up. On peut, à priori, considérer que cette distinction n’est pas propre à l’économie israélienne mais qu’elle est valable quel que soit le pays. Ce qui est probablement le cas. Ce qui alors serait spécifique à chaque pays est la « distance » qui sépare les deux économies. Celle-ci peut s’apprécier en comparant les niveaux de productivité et de salaires entre les actifs du marché secondaire et ceux du marché des entreprises dynamiques.

Il existe certains pays, pour lesquels on peut estimer que la distance entre les deux économies est peu prononcée, et d’autres qui enregistrent d’importants écarts. Le problème de l’économie israélienne est qu’elle fait partie du groupe de pays pour lesquels la distance entre les deux économies est très importante. Et, ce qui serait plus inquiétant, serait que la dualité économique recouperait la segmentation de la société. Les juifs laïcs feraient plutôt parti de l’économie innovante et les juifs ultra-orthodoxes et les arabes occuperaient les emplois de la seconde économie. Il s’agira de vérifier cette hypothèse.

Analysant le caractère segmenté de l’économie israélienne, E. Kandel [4], accorde à la capacité d’innover une place particulière, dans la mesure où il en fait le critère à la base de la dualité de l’économie. Partant de ce principe, il distingue deux composantes de l’économie israélienne, l’économie innovatrice proprement dite et celle qui, faute d’innover et de se renouveler, a précisément besoin d’innovation. On parlera alors de seconde économie.
Pour E. Kandel, l’économie innovatrice présente quatre caractéristiques :
- Elle est cosmopolite par ses marchés, ses principaux concurrents, ses références financières, qui se situent essentiellement à l’étranger. En ce sens, les secteurs qui composent cette économie sont exposés à la concurrence internationale (secteurs exposés).
- La productivité du travail [5] y est forte, ce qui est créateur de richesses, et elle constitue un facteur d’attraction des investissements, en particulier en provenance de l’étranger.
- Elle est peu régulée et dans certains cas exempte de toute régulation.
- Les entreprises et les salariés sont très mobiles et ces derniers passent, tout ou partie de leur vie à l’étranger.
Elle ne recrute pratiquement que des actifs hautement qualifiés, et elle est localisée principalement dans les quatre grandes villes du pays : Tel-Aviv, Haïfa, Beersheba et Jérusalem. En termes d’emploi, les secteurs innovants n’occupent qu’une partie limitée des actifs, seulement 9% de la population active.

La seconde économie (services, bâtiment, logistique…) regroupe la grande majorité des emplois, plus de 90%. Elle se caractérise par :
- une très faible productivité, moins de la moitié de celle de l’économie innovatrice, et elle est inférieure à celle d’autre pays, dans les mêmes secteurs.
- Les marchés sont essentiellement localisés en Israël, aussi les entreprises de ces secteurs sont protégées de la concurrence internationale (secteurs protégés).
- Une économie fortement régulée, lourdement imposée.
- Une forte dépendance par rapport aux pouvoirs publics, non seulement en termes de régulation, mais dans son état d’esprit. Lorsque la situation économique est mauvaise, c’est le gouvernement qui est tenu pour responsable. L’intervention publique est alors réclamée.

La polarisation de l’économie et les écarts de productivité

Comparé à celui des pays de l’OCDE, le niveau de la productivité israélienne est faible. Il se situe pratiquement au niveau de celui de la Grèce, et il ne représente que 60% de celui de la France (tableau). Et ce qui est plus inquiétant est que l’écart de productivité entre Israël et les pays du G7 n’a fait que s’accroître ces dernières années, passant de 3.4 $ de l’heure de travail à 15.9 $ de 1970 à 2014, soit près de cinq fois [6](graphique).

Productivité (Production par heure de travail) en $ - 2014 - OCDE
Pays$Indice -US = 100Pays$Indice-US=100
États-Unis
67,4
100
Slovaquie
38.1
57
France
62.7
93
Israël
37.3
55
Espagne
51.4
76
Grèce
36.2
54
Japon
41.5
62
Portugal
35.36
52

Cette position très défavorable de la productivité israélienne résulte du fait que la seconde économie, à très faible productivité, représente la grande majorité de la population active. 91% des actifs travaillent dans les secteurs à faible productivité. D’où le paradoxe, Israël est fréquemment cité comme étant une "Start-up Nation", alors que le niveau moyen de productivité est celui d’un pays pauvre. L’arbre du high-tech cache la forêt des entreprises du Tiers-monde. La faiblesse des qualifications, résultat d’un système scolaire en partie défaillant, se traduit par un niveau de vie très bas qui alimente les inégalités. Ces deux traits majeurs, importance des inégalités et de la pauvreté, faiblesse de la productivité, caractérisent l’économie israélienne. Un cercle vicieux s’est alors développé, la faiblesse de la productivité entraînant celle des inégalités et de la pauvreté qui, à leur tour, renforcent le processus de faible productivité et de segmentation accrue. Pour Dan Ben-David [7], les pouvoirs publics doivent, pour stopper et lutter contre le processus de divergence, relever les défis de la faiblesse des performances du système éducatif et d’une déficience des infrastructures, en particulier dans les domaines des transports et du logement. En théorie, tout accroissement de la productivité dans un secteur, par exemple dans celui des secteurs exposés, augmente la demande d’actifs supplémentaires dans ce secteur, ce qui doit se traduire par un accroissement des salaires et de l’emploi. En principe, dans l’hypothèse d’une parfaite substitution entre les actifs des deux secteurs, et d’absence d’obstacles à la mobilité, ceux des secteurs protégés doivent migrer vers les emplois des secteurs exposés. En conséquence, l’emploi dans ces secteurs diminuant les salaires devraient augmenter et rattraper à terme ceux des secteurs exposés. Dans l’hypothèse où l’on n’observe pas une telle diffusion des hausses de productivité et de salaire des secteurs exposés vers les secteurs protégés, alors un processus de polarisation du marché du travail se met en place. Les deux économies fonctionnent alors en parallèle. En d’autres termes, il est quasiment impossible pour les actifs des secteurs protégés de passer dans les secteurs exposés ou de l’économie innovatrice. Des barrières à l’entrée aggravent la segmentation, en particulier les compétences requises sont telles qu’elles constituent un obstacle majeur à la mobilité entre des deux secteurs. La conséquence est que les écarts de productivité, mais aussi de salaire, ne font que s’accroître. La dynamique des salaires fonctionne différemment selon les secteurs. Le graphique ci-dessous indique clairement le processus de polarisation du marché du travail en Israël. La productivité des secteurs exposés augmente régulièrement, passant d’une base 100 en 1975 à plus de 160 30 ans après, alors que celle des secteurs protégés, essentiellement les commerces et les services, stagne. En conséquence, la divergence de productivité va se traduire par une augmentation des écarts de salaires, et ces écarts vont, à leur tour, amorcer la tendance à l’inégalité des revenus dans l’économie israélienne. Le processus de polarisation débute au début des années 90, période à partir de laquelle l’économie israélienne s’est ouverte au commerce international. On peut donc attribuer la polarisation de l’économie israélienne au processus de libéralisation de l’économie.

Un cercle vicieux : productivité et inégalités

Un trait inquiétant de l’économie israélienne est sa très faible performance en matière de productivité [8], surtout comparée à celle des autres pays de l’OCDE.
La productivité du travail en Israël ne représente que 60% de celle de la France. Cette faible performance résulte pour une grande part de la faiblesse des qualifications, qui se traduit par un niveau de vie très bas qui alimente les inégalités. Ces deux traits majeurs, importance des inégalités et de la pauvreté, faiblesse de la productivité, caractérisent l’économie israélienne, et ont des conséquences négatives. D’une part, cette situation freine le développement de l’ensemble de l’économie. D’autre part, le système fiscal est affecté dans la mesure où les rentrées fiscales proviennent de plus en plus des impôts indirects, en particulier de la TVA. Cet impôt est injuste dans la mesure où il pèse sur toutes les couches de la société indépendamment de leur niveau de revenu. De plus, L’impôt sur les revenus est surtout assuré par les ménages les plus aisés. Sur l’échelle des revenus on constate qu’en 2015 :
- La moitié des ménages les plus pauvres ne paient pas l’impôt sur le revenu
- Les classes moyennes (ceux qui se situent entre la 60e et la 80e place) assurent 10% de l’impôt sur le revenu
- Les classes supérieures (ceux qui se situent entre la 80e et la 100e place) assurent 90% de l’impôt sur le revenu.

Conclusion

La dualité de l’économie est préjudiciable à sa croissance future, et à l’intégration des populations exclues. La société est de plus en plus segmentée, ce qui est préjudiciable à la paix sociale et peut, s’il n’est pas porté remède dans un avenir proche, affecter les fondements de la démocratie israélienne.

A lire aussi Israël, économie duale, société segmentée (1/3)


[1Le 25 avril 1920, la conférence de San Remo adopte une résolution attribuant au Royaume-Uni un mandat sur la Palestine. La Société des Nations l’approuve le 24 juillet 1922 et il entre en vigueur le 29 septembre 1923.

[2D’après le Bureau Central des Statistiques Palestinien, le PNB par habitant est de 2 864$ en 2015.

[3L’accord contient aussi un protocole supplémentaire sur la coopération industrielle, scientifique et économique, visant à favoriser le développement industriel israélien, ainsi qu’un protocole financier permettant à Israël de recevoir des prêts de la Banque européenne d’investissements

[4E. Kandel, professeur d’économie à l’Université hébraïque de Jérusalem.

[5La productivité du travail mesure le rapport entre la production et le nombre d’heures travaillées. Elle représente la quantité de biens et de services produits en une heure de travail. Les augmentations de la productivité doivent se traduire en augmentations des salaires. L’accroissement du niveau de vie est donc directement lié à la croissance de la productivité.

[6plus Dan Ben David, "The One-State Solutions : Placing the Titanic on Jet Skis", Haaretz 4 février 2017

[7D. Ben-David, Ayal Kimhi, "Israel’s primary socioeconomic challenges and policy areas requiring core treatment", Soresh, institution for Socioeconomic research, mai 2017

[8Le PNB d’un pays augmente car les quantités de facteurs (travail et capital) s’accroissent. Cependant si la production et l’emploi augmentent du même rythme, le PNB par habitant, donc le niveau de vie n’augmente pas. Pour que celui-ci augmente il faut que la qualité des actifs et du capital, et pas seulement les quantités, augmente. Les gains de productivité sont donc indispensables pour accroître le niveau de vie moyen et peuvent permettre et espérer réduire les inégalités.

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